上海：第一时间将问题解决在家门口

——新时代“枫桥经验”的上海城管实践
 

　　“每户人家装修前都要进行登记，建筑垃圾都能够及时清运，路面整洁有序，我们经常可以看到城管队员在小区巡查，及时为我们解决难题。”家住上海闵行区新虹街道爱博二村的居民彭老伯讲起有了社区城管工作站后，小区环境面貌的可喜变化。

　　上海是1座拥有2500万常住人口的超大城市，对外开放程度高，经济活动活跃，城区人口密度大，利益诉求多元，基层矛盾纠纷多样。近年来，上海立足超大城市特点，坚持和发展新时代“枫桥经验”，着力完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解机制，努力把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态;其中，一抹“城管蓝”显得尤为靓丽。据悉，上海城管执法系统多年来坚持走进社区这一城市精细化治理的“主战场”，深耕市民“家门口”的实事、难事，推动执法管理服务向社区延伸。

　　自2018年起，从上海城管执法系统受理的诉件区域来看，发生在小区内的诉求事项占比近40%。由此可见，自进入新时代以来，随着人民群众对美好生活的需求不断增长，主动参与社区治理的意愿越来越强，对城市管理执法工作的期待和要求也越来越高。如何回应人民群众新期待，如何构建人民城市，如何走出习近平总书记口中“一条符合超大城市特点和发展规律的社会治理新路子”，在第9个上海城管“7·15公众开放日”到来之际，从上海多个社区，试图寻找答案。

　　从被动执法到主动服务

　　盛夏季节，走进位于奉贤区金海街道的金水和苑，在离大门不远处，若不是一旁竖着标有“和草园”的标牌，乍一看还会以为这只是小区内一块普通的“绿地”。但走近一看，车前草、鱼腥草、洛神花、野菊花……一块块醒目的标识牌都在提醒着过往的路人，这里是一处中草药种植园。

　　一大片郁郁葱葱的绿色中，有1块显得有些“秃”的区域引起了人们的注意。街道的工作人员解释道，这是因为前不久居委会组织了1次端午做香包的活动，这里的艾草都被采收并拿去当材料了。

　　随着城市化进程的加快，金海街道的村宅变成了美丽的居民小区，曾经的农民告别了田间劳作，开启了崭新的都市生活。金水和苑正是1个典型的动迁安置小区，居民大多是常年务农的老年人。他们中有一部分人始终无法忘却种田的乡愁。于是，小区内“毁绿种菜”的情况成为了近年来城市管理的顽疾。

　　“城里人种花是爱好，我们这里的居民种菜是习惯。”金海街道综合行政执法队(城管执法中队)队长朱晓燕表示，居民们的实际需求和相关规定之间的矛盾让城管部门和街道工作人员绞尽了脑汁，“后来居委会想到了小区内住的1位老中医，‘和草园’新时代文明实践项目便应运而生了”。既满足老人对“种菜”的热爱，又能科普传承中医文化，“和草园”解决了小区内“毁绿种菜”的城市管理顽疾。

　　既满足老人对“种菜”的热爱，又能科普传承中医文化，该项目自成立以来广受好评。在“和草园”，大爷大妈们化身志愿者，认领了各自负责管理的草药区域，承包了从“播种—除草—施肥—收获”的全过程。小区的老中医则被邀请来当顾问，给居民指导种植技术和要求。如今，不仅居委会设置了一处中草药的展示柜，不少中草药还被制成可爱的草药团或香包派发给小区居民。

　　由于这些年有不少负面新闻，城管执法在公众眼中是1个充满争议的岗位。朱晓燕坦言，城管执法的职责范围和以往历史形象都决定了城管部门必须要主动贴近市民群众，树立崭新形象。因此，城管进社区，服务面对面，是完善社区治理的有益探索，也是服务居民的创新之举。

　　据介绍，从2015年起，金海街道综合行政执法队在辖区设立了第1批城管社区工作室，从原来的被动发现问题到主动寻找问题，从被动执法到主动服务，有效地缓解了住宅小区违法成本低、执法成本高、违法周期长的突出矛盾，深度融入基层党建和社区治理，让执法办案更接地气。经过多年来的坦诚沟通、真心相处，社区居民对城管执法更加理解和支持。

　　朱晓燕表示，自“城管进社区”工作全面推进以来，上海城管执法系统坚持“7分服务、2分管理、1分执法”城市管理理念。在矛盾调处中，街道综合行政执法队全面实施“721工作法”，变被动管理为主动服务，把双方的满意和需求作为出发点、落脚点，创新服务方式，践行“管理、执法、服务”3位一体的服务模式，深入社区收集居民的意见建议，着力解决市民反映强烈的“痛点”、“难点”、“堵点”问题，做到“民有所呼、我有所应”，极大地提升管理对象满意度。

　　统计显示，金海街道综合行政执法队诉件受理量从2021年的149件降至2023年的88件，下降率达41%。同时，随着文明执法、温度执法的推进，城管队员们也用自己的责任心与为人民服务的赤诚之心改变着以往人们的刻板印象。

　　“你好，你们是城市的守护者，无私奉献，默默无闻，用辛勤的汗水为市民营造1个整洁、有序、和谐的城市环境。你们辛苦了!这是我自己烧的小菜，送给大家，辛苦了。”今年3月1日，写着以上内容的1张红色卡片让金海城管执法队员“红了眼”。

　　原来这是在街道经营小吃店的张女士特意送来的一点心意。在日常与城管队员的接触中，她感受到了温暖和安心，于是当天在办理完店招店牌备案后，她便来到中队，悄悄在食堂的桌子上放下了1个袋子，以示感谢。城管队员们正是看到了市民对自己工作的理解、支持以及感激，这才湿润了眼眶。“我们的老百姓都是很朴素的，你真的为他们着想，自然能够得到他们的理解和支持，城管执法工作也会变得更顺畅”朱晓燕表示。

　　2012年7月15日，《上海市城市管理行政执法条例》正式开始实施。2015年底，上海市城市管理行政执法局正式单独挂牌。随着机构的下沉，城管执法的重心也下沉至街镇层面，“城管进社区”工作被正式提出。通过加强城管社区工作室建设，发挥联系群众、服务社区作用;目前，已建成6308家城管社区工作室，实现全市“1居村委1工作室”全覆盖目标。

　　自2018年以来，上海城管执法系统受理的市民诉求呈逐年下降趋势，2024年1月至6月，受理诉件共5.1万多件，较2018年同期减少28%。与此同时，上海城管执法社会满意度稳步提升。2024年3月，市城管执法局下发《关于深化城管执法进社区工作的实施意见》，进一步推动城管执法融入社区、根植社区、 服务社区，为提升社区环境提供执法保障。上海城管执法系统不断创新方式方法，深入社区听民声、察民情，打通服务群众的“最后1公里”。

　　共治加智治，提升效能

　　电动车“飞线”充电，是今年以来的整治重点，但如何从源头上解决市民对于充电的需求?6月底，在闵行区七宝镇宝隆新村小区46号楼栋看到，1个新搭建的非机动车棚和20个新增的充电设施，为居民们解了燃眉之急。“现在充电方便了，以前充电口太少，要充电时车子放都放不进去，现在这样真的挺好”1名小区居民点赞道。

　　此次居民诉求的顺利推动和快速解决，新建的七宝“靠蒲”城管工作站起了很大的作用。当居民向七宝“靠蒲”城管工作站反映了小区入户门区域，电动自行车乱停乱放问题严重的情况后，城管与条线部门、社区之间协同联动，第一时间勘察现场，在居委、物业、业委会协助下，将违规停放的电动自行车清出，并派专人驻点管理。

　　但这样做只能“治标”，不能“治本”。为了彻底解决问题，七宝片区又召集社建办、派出所等多个部门与小区居民代表商议，在符合消防安全的前提下，合理规划出公共空间，增设新的电动自行车棚及充电设施。在征询和规划过程中，针对新车棚的合法性问题，城管队员也为各部门介绍了适用法律法规，为解决居民停车难、充电难问题提供了法律依据。

　　如今，该楼栋原来在外侧的防盗门已经内移，公共区域对外打开变成了全新的停车棚，非机动车在此有序停放。经过协商，楼栋内的一个充电插座被拆除，楼栋外的快递柜被移到了门卫室旁，并且添置了全新的电动自行车停车棚和充电插座。

　　据了解，上海城管执法部门被赋予市容环卫、绿化、房管等“10+X”领域执法权限，共有600多项执法事项。其中，针对住宅小区内的城管执法事项就近200项，主要涉及房屋管理、市容卫生、绿化管理、城乡规划、生态环保等五个方面。后续随着水务、燃气领域行政执法事项移交，城管执法的任务势必会越来越重。

　　而这些小区内的执法事项又都与市民生产生活息息相关，日常执法管理与市民密切接触，必须问需于民，问计于民。于是，闵行区城市管理行政执法局给出了自己的方案——在全区14个街镇建立了59个城管工作站，共有257名城管队员下沉到各个工作站，城管进社区服务覆盖了1198个社区;同时，闵行区率先在全市试点编印了《闵行区城管执法系统城管进社区工作手册》，明确了工作站的四大功能定位，即人民建议征集站、联勤联动沟通点、执法办案指挥所，以及普法宣传主阵地。

　　“我们梳理了100多项的进小区的执法事项，又列出了‘重中之重’的9大类重点事项，主要是涉及安全隐患，老百姓比较关心关注的问题。”闵行区城市管理行政执法局局长余嬿向记者介绍。

　　“靠蒲”城管工作站就位于七宝塘北居民区党群服务站内，工作站内专门设置了“会客厅”和“议事厅”两个房间，邀请社区居民直接反映问题，提供“金点子”，群策群力共同解决问题。市民也可以扫工作室张贴的城管进社区工作城市码反映投诉问题、提交人民建议、查询普法案例、评价社区工作，对城市治理建言献策。同时，工作站还创新引入了调解机制，邀请律师、司法所一同介入，对与城管综合执法事项相关的占用物业公共部位等邻里矛盾进行先期调解。

　　“城管执法事项包括‘可处’项和‘必处’项，但处罚并不是城市治理的目的，有些事件也有历史成因，关系到居民切身利益”闵行区城市管理行政执法局机动二中队书记王如怡表示。新虹“虹治汇”城管工作站(爱博片区)则建在闵行区新虹街道社区文化活动中心内，城管队员每天排班接待，并在社区中巡视。

　　据了解，爱博片区下辖7个居委，共有17491套房屋，主要为动迁房小区，群租、改变房屋使用性质、破坏承重墙等问题频发，管理难点在于流动大、易回潮、执法难、关注度高。在工作站成立后，城管与房管、居委、物业成为“共同体”，将原本的“串联”处置变成了“并联”，4方进行全流程监管。

　　城管工作站还把线下流程搬到了线上，对接区房管局智慧家园、区城运中心派单平台，区城管局、区数据局数据，实现了在统一数据基础下的“1房1档”全过程装修链条监管，物业发现违法情况就及时移送线索，提高了问题前端发现能力。

　　比如今年3月，新虹街道爱博二村内某室装修，业主擅自占用公共部位，经物业劝阻却拒不整改。在物业上报后，城管队员上门检查并责令停工，要求恢复原状。后经现场查看，业主完成了整改，整个事件从发现到整改完毕仅用了3个月。

　　自今年1—5月以来，新虹街道装修报备283户;其中，161户完成装修竣工验收，无一起验收房屋存在违规现象。今年1—6月，12345热线关于群租诉件由去年的88起下降到58起，同比下降34.09%，装修噪声诉件同比下降20.48%，改变房屋使用性质诉件同比下降31.43%。

　　“以前物业没有执法权，如今城管工作站进入了社区，每天有城管巡查，通过‘管执联动’提高了物业的工作效率，我们的劝阻效果大大提升。”爱博二村的物业经理钱绯说。

　　此外，闵行区城管系统还运用“数智化”技术手段创新各类治理场景。比如，“随申办”闵行旗舰店上线试运行“拆违注记”1件事，颛桥街道实现“小包垃圾”违规投放预警管控，马桥街道落实“门禁系统”严防群租，新虹街道设置“电梯梯阻”杜绝电瓶车入梯，让长期的“老顽疾”得到了高效治理。

　　而智慧闵城·社区云治理的大屏端涵盖了人民建议、诉件分析、联勤联动、普法宣传、执法办案、综合评价6大板块，通过人员网格化、事件任务化、监管智能化、数据实时化，全景式呈现进社区工作，实现“1张图、看得清、管得好”;同时，城管队员也能在手机端收到办案预警、查看办案时限、跟踪案件进度，后台通过数据分析，形成所有进社区队员的办案情况和综合评价报告。

　　以普法“小切口”做好管执“大文章”

　　小区内的执法事项与市民生产生活息息相关，日常执法管理与市民密切接触，必须问需于民，问计于民。

　　“叔叔，电动自行车不可以推进楼道里，更加不可以在楼道里充电，这是十分危险的行为。”“阿姨，请不要携带电动自行车的电瓶进入电梯，电梯是密闭的空间，万一电池起火将导致严重的安全事故。”“这位先生，私拉电线给电动自行车充电是不符合用电安全的。室外环境不可控，万一电线短路，极易引发火灾。”这些天，在普陀区甘泉路街道所辖的居民区大屏上，总能看到1名身穿制服的城管小姐姐快步上前，阻止以上种种危险行为;原来这是甘泉路街道综合行政执法队为新修改的《上海市非机动车安全管理条例》最新拍摄的1期“周周讲法”之“甘泉城管小姐姐普法微课堂”。

　　值得一提的是，片中友情出演存在“违规行为”的居民不仅有平日里就热心小区事务的楼组长、居民代表，那位沿街私拉电线的“居民”正是城管队员此前对沿街商铺开展电动自行车安全治理专项检查时，确实存在危险行为后即时整改的商户。城管小姐姐直接邀请他现身说法。

　　甘泉路街道位于普陀区的东北端，10余万常住人口、老年人超过50%、人口稠密，是上海典型的以老公房为主的老龄化居住型社区。在这样1个“人老、房老、城厢老”老龄化严重的街道，如何将城市管理工作落实到位，将执法力量下沉到社区治理末梢?这是甘泉路街道综合行政执法队一直在思考和探索的方向。

　　近年来，甘泉路街道综合行政执法队聚焦城市管理主责主业，创建“周周讲法”普法品牌，通过进社区、进工地、进校园、进楼宇开展各类普法宣传活动，切实落实“谁执法谁普法”责任制。尤其擅长从日常生活中的“法”说起，将城市管理知识送进社区，通过“沉浸式”的普法活动，引领社区居民了解城市管理、提升法治思维。

　　“今年我们在‘周周讲法’的基础上，又推出了‘甘泉城管小姐姐普法’子品牌，围绕与居民息息相关的内容，深入了解居民的实际需求，中队女队员充分发挥善于沟通、亲和力强、耐心细致的优势，通过现场讲课或视频等方式，以接地气、很实在、贴民心的方式方法进行零距离普法宣传。”甘泉路街道综合行政执法队副队长占剑慧告诉《新民周刊》，甘泉城管希望通过跨前一步的普法工作主动深入群众，将矛盾解决在萌芽状态，切实维护群众自身利益。

　　在生活中，有一些商家为了招揽生意在建筑物、车辆、公共设施设备上随意张贴广告，发布经营信息的行为时有发生。这些看似微不足道的小事，其实已经涉嫌违法。甘泉路街道综合行政执法队聚焦城市管理主责主业，创建“周周讲法”普法品牌，切实落实“谁执法谁普法”责任制。

　　“需要张贴宣传品，不是不可以，需要向区绿化市容部门申请，符合一定的要求，获得批准才可以。”占剑慧表示，为了解决“城市牛皮癣”的问题，今年初，甘泉城管小姐姐们还借着电视剧《繁花》的热播做了1期上海话版的普法微课堂——《乱张贴?伐来赛!》。

　　在社区，餐饮店油烟扰民问题同样一直是居民投诉的“重灾区”。而依据《上海市餐饮油烟污染防治现场检查指南》，自2022年8月1日起，将“饮食服务业经营者未按照规定安装油烟净化器和异味处理设施或在线监控设施以及保持设施正常运行行为”的执法权正式移交街道综合行政执法队。

　　“其中矛盾比较突出的1种情况是，商住楼底层餐饮商铺未设置专用烟道，仅靠厨房的集气灶或净化设施是不符合相关规定的。但因为涉及居民同意，以及相关部门审批，一般重新设置1个排烟管道是不现实的。”甘泉路街道综合行政执法队副队长卫良表示，碰到这种情况可能就需要经营者调整业态，“按照法律规定，我们要责令他整改，不整改的话就要责令停业整顿。但商户的证照都是齐全的，他们就不理解，为什么证照都能办理，但现在却说达不到管理要求。他们前期预付的房租、装修的投入等等，损失其实也挺大的”。

　　居民的生活质量确实必须要有保障，但小微餐饮企业的生存也不容忽视，他们是一座城市的烟火气所在和活力之源，这无疑成了考验城管执法部门工作能力的实战练兵场所之一。

　　卫良说，一般城管部门会将房东和经营方等相关人员组织到一起协商解决;比如，为餐饮企业出谋划策，说服经营主转变油烟业态，改煎炒为蒸煮，这样既解决了油烟问题，也能满足居民多样化需求;若经营方转变业态确有困难，那就尽量做通房东工作，退还一部分租金。

　　“一方面，在严格执法的同时，我们要进行普法工作，开展说理式执法;一方面，我们要加强进社区的工作，及早发现问题，不要等既成事实后再介入管理，这样才能既确保社区环境整洁，又提升城市烟火气。”在卫良看来，城管执法工作要有力度，但不能失了温度，“特别是在遇到违法情节和危害后果相对轻微的情况，执法队员会采用释法说理，耐心劝导、组织各方协调的方式，让当事人意识到自身行为的不当而配合整改”。

　　可以说，城管进社区活动经过多年实践，取得的成效有目共睹。接下来，市城管执法系统将积极融入党建引领基层治理格局，让执法管理服务更具效率与温度，逐步形成社区党建(城管进社区)、区域党建(城市治理共联体)、流域党建(一江一河党建联盟)、毗邻党建(长三角党建联建)的工作体系，助力基层治理，彰显执法为民。